Lokaldemokrati i hopehavsfella – og vegen ut

Av Harald Baldersheim

Lokaldemokratiet må bergast frå hopehavsfella – kvelande statstenarskap under børa av tunge oppgåver. Vegen ut av fella er ikkje større kommunar, men sterkare regionar. 

Harald Baldersheim (f. 1944) er professor emeritus i statsvitskap ved Universitetet i Oslo. Han har også vore professor i offentleg administrasjon ved Universitetet i Bergen og leiar for Norsk institutt for by- og regionforsking i Oslo. Han har gjeve ut ei rekkje bøker om norsk og europeisk lokal og regional politikk, og han leia Demokratiprogrammet ved UiO 2012–2015.

Ei kommunereform er sett i gang av den sitjande blå-blå regjeringa.[1]Reforma har møtt lite entusiasme i folket, i kommunane og i fylkeskommunane. Lokaldemokratiet sit i dag fast i hopehavsfella, som opnar seg på bakgrunn av diffus ansvarsdeling mellom nasjonale, lokale og regionale styringsnivå[2] – og som igjen leier til spiralar av ansvarsfråskriving og feilinvesteringar. Kommunane endar opp med å utvikle seg frå nærdemokrati til sekundærdemokrati: eit lokaldemokrati der veljarane er berre måteleg interesserte i lokalvalet fordi ingen ting lenger står på spel – staten kjem jo inn og ordnar opp likevel. Men kva om forsvar av nærdemokratiet var hovudmålet med reforma – korleis ville ho då sjå ut? 

Kommunesamanslåing og reduksjon i talet på kommunar er eit sentralt mål i den pågåande reforma. Særleg er dei små kommunane utpeika som eit problem i kommunesektoren: Dei har ikkje den kompetansen som trengst for å meistre nye, meir krevjande velferdsoppgåver, blir det sagt, og dei lit for mykje på interkommunalt samarbeid. Halvparten av dei 428 kommunane i 2016 hadde under 5000 innbyggjarar og var difor ikkje rekna som «robuste» nok, korkje for oppgåvene dei har i dag eller for dei gjeremåla dei måtte bli tillagde i framtida. Kommunane burde minimum ha mellom 15 000 og 20 000 innbyggjarar, hevda ekspertutvalet som regjeringa stødde seg til tidleg i 2014.[3]

I dei tilfella der folket har fått seie meininga si gjennom folkerøystingar, har det for det meste blitt «nei» til samanslåing.[4] La gå at ein del samanslåingsalternativ har vore uklare, og at veljarframmøtet mange stader har vore magert. Men mønsteret syner at mellom dei som bryr seg om kommunen, er skepsisen til samanslåing stor, dei er lite overtydde om at ein ny storkommune fører med seg betre tenester og eit betre lokaldemokrati enn dei har i dag.

Heller ikkje i fylkeskommunane er entusiasmen stor for reforma slik ho er lagd fram av regjeringa. Regjeringspartia var i utgangspunktet innstilte på at fylkeskommunane skulle avviklast, men det synet fekk ikkje støtte i fleirtalet i Stortinget: Her var haldninga at fylkeskommunane i staden burde slå seg saman til større regionar. Då det endeleg kom ei melding om denne delen av reforma, var ti regionar sett fram som eit passande tal. Fylkeskommunane sonderte seg imellom i ulike retningar om samanslåing. Ein del intensjonsavtalar blei inngått. Men då det kom til stykket, til endeleg handsaming i fylkestinga, gjekk mange bort frå avtalane og stemde også her imot ei samanslåing. I skrivande stund er det berre to samanslåingsprosjekt som verkar rimeleg sikre: dei to trøndelagsfylka og dei to agderfylka. Ti fylkeskommunar har sagt definitivt nei, og grunngjevinga er gjerne at det enno er uklart kva oppgåver dei nye regionane skal ha ansvaret for.[5]

MÅLESTOKKAR FOR GODT LOKALDEMOKARTI

Eit velfungerande demokrati må kombinere to omsyn, hevda statsvitarane Robert Dahl og Edward Tufte, i eit klassisk arbeid om tilhøvet mellom Size and Democracy, som boka deira heitte.[6] For det første må det politiske systemet ha ein viss systemkapasitet, altså evne til å møte behov og krav som samfunnsborgarane stiller til politikken. Det inneber igjen både finansielt grunnlag og administrative ressursar. Men systemet må også leggje til rette for borgareffektivitet, som inneber at borgarane har evne til og rom for å fremje krav og synspunkt overfor dei styrande, og det på ein måte som dei styrande må ta omsyn til. Frie og rettferdige val er ein grunnleggjande mekanisme for borgareffektivitet, men ikkje den einaste moglege, og vala må supplerast med andre borgarlege rettar, slik som til dømes ytringsfridom. I det store og heile, seier Dahl og Tufte, vil store politiske einingar gjerne ha større systemkapasitet enn mindre, mens dei mindre gjerne legg meir til rette for borgareffektivitet (mellom anna fordi det numerisk er kortare veg frå borgarane og til dei styrande).

Mange sider ved norske kommunar ter seg bra når ein ser dei i systemperspektiv. Vi kan til dømes vurdere dei ut frå målestokkar i Det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre,[7] utforma av Lokalstyrekongressen under Europarådet og godtatt av Noreg i 1988 som bindande internasjonal avtale. Charteret krev for det første at kommunane skal ha ansvar for vesentlege offentlege oppgåver slik at det blir eit lokaldemokrati med reelt innhald, og vidare at kommunane skal ha reell råderett over desse oppgåvene slik at det blir rom for lokalt skjønn når det gjeld korleis oppgåvene skal utførast. Dessutan skal kommunane ha tilgang til ressursar som står i høve til oppgåvene dei er tillagde, og (ein viss) råderett over desse ressursane, til dømes det å fastsetje nivået på lokale skattar og avgifter. Staten kan sjølvsagt regulere og føre tilsyn med kommunane, men det skal skje på rettsstatleg vis, lovvegen og med respekt for det lokale handlingsrommet.

Langt på veg lever det norske kommunesystemet opp til desse krava. Kommunane har ansvar for vesentlege offentlege oppgåver, som barnehagar, grunnskular, eldreomsorg, primærhelseteneste, kultur medrekna bibliotek, vatn og avlaup, gater og vegar, og ikkje minst fysisk planlegging ned til detaljar i bygningsutforming og arealbruk. Lista kunne gjerast endå lengre.

Kommunane rår også over store økonomiske og administrative ressursar for å ivareta oppgåvene (om lag ein tredjedel av samla offentlege utgifter går over kommunale budsjett). Om ressursane er tilstrekkelege, er eit vedvarande diskusjonstema mellom kommunane og staten.

Med råderetten over oppgåver og finansar er det så som så. Det kan hevdast at det lokale sjølvstyret er eit sjølvstyre på utgiftssida, med eit visst rom for prioriteringar, mens inntektssida er nesten heilt ut statleg styrt. Til dømes blir den kommunale skattøyren fastsett av Stortinget. Råderetten er også innsnevra i seinare år gjennom eit meir intensivt og detaljorientert tilsyn. Men med det omfattande ansvaret som er delegert til kommunane frå staten, er overoppsynet frå fylkesmannen og andre tilsyn uunngåelege følgjesveinar – og materiale til den alt nemnde hopehavsfella.

BORGAREFFEKTIVITET

Kommunane har tilsynelatande stor systemkapasitet. Kva med borgareffektiviteten? Charteret byggjer på at lokaldemokratiet i hovudsak er eit representativt demokrati med eit kommunestyre i spissen utpeika gjennom frie og rettferdige val. Men eit tillegg til charteret oppmodar kommunane om å skipe ordningar som opnar for at innbyggjarane kan delta i lokalpolitikken også i periodane mellom vala. Motivasjonen for supplerande deltakings- og høyringsordningar kan vere mange: Nye spørsmål dukkar opp i lokalsamfunnet der dei folkevalde ønskjer å høyre innbyggjarane, visse grupper med særskilde behov kan bli oversett i valkanalen, eller det kan rett og slett vere eit ønske om å engasjere innbyggjarane og skape meir interesse for lokalpolitikken.

Slike tiltak kan delast inn etter kor mykje medmakt dei legg i hendene på innbyggjarane gjennom informasjon, samråd og medstyre.[8] Offentleglova legg informasjonsplikter på kommunane, men det varierer ein god del kor flinke kommunane er til å informere innbyggjarane ut over lovfesta minimumskrav. I det store og heile har internett, kommunale heimesider og sosiale medium gjort informasjonen mykje lettare tilgjengeleg, men kvaliteten kan diskuterast. Borgarundersøkingar har vist at innbyggjarane synest dei får for lite informasjon om resultata av kommunal innsats. Og utan slik kunnskap, korleis skal dei kunne gjere seg opp ei meining på valdagen om kor godt kommunen har vore styrt i perioden som gjekk?

Vidare oppfyller kommunane lovpålagde plikter om samråd etter planlova (76 prosent hadde gjennomført folkemøte eller høyringar i siste valperiode). Bruk av elektroniske medium for debatt mellom innbyggjarar og folkevalde er langt mindre utbreidd – dette har berre 15 prosent av kommunane prøvd ut. Utvida samråd, til dømes i form av deltakande budsjettering, er òg sjeldan kost – dette er prøvd i sju kommunar. Berre 32 kommunar hadde prøvd andre måtar for å involvere innbyggjarane i budsjettarbeidet.

Innbyggjarinitiativ er, som namnet seier, ei form for politisk handling der initiativet ligg på innbyggjarsida. Vel ein tredjedel av kommunane hadde røynsle med slike initiativ i siste valperiode, noko som kan tyde på at det kan vere meir krevjande for borgarane å ta i bruk denne samhandlingsmetoden enn lovgjevaren hadde tenkt seg (men det var rett nok ein auke frå føregåande valperiode).

Val av ordførar er til vanleg ei sak for kommunestyret. Men i nokre år gjennomførte inntil eit femtitals kommunar forsøk med direkte ordførarval – altså direkte innbyggjarstyre over eit av dei viktigaste spørsmåla på den kommunale dagsorden. Både kommunane og innbyggjarane sette pris på denne ordninga. Sjølv om ho ikkje førte til høgare valdeltaking, meinte innbyggjarane at ordninga gjorde lokalpolitikken meir interessant.[9] Men Stortinget avskaffa ordninga i 2008 med den grunngjevinga at ho skapte uryddige tilhøve i lokalpolitikken. Her kan ein vel tale om overstyring av lokaldemokratiet!

Noreg er altså ikkje øydemark når det gjeld utvida lokaldemokrati, men kan heller ikkje kallast noko føregangsland. Det er meir spreidde forsøk enn brei fornying. Men kanskje er det heller ikkje etterspurnad etter slikt mellom veljarane? Er dei vel nøgde med lokaldemokratiet slik det er?

SEKUNDÆRDEMOKRATIET 

Frammøtet ved kommunevala har vore fallande dei siste par tiåra, til litt under seksti prosent ved siste kommuneval. Mykje tyder på at sett med innbyggjaraugo er lokalpolitikken eit sekundærdemokrati. Det tyder at borgarane ser lokaldemokratiet som underordna det nasjonale demokratiet. I sekundærdemokratiet blir lokalvala til det valforskarane kallar andreordens val, med mindre valdeltaking enn i nasjonale val og med meir «uansvarleg» røysting.[10] Det siste vil seie at lokalt er veljarane villige til å eksperimentere meir og gi røyster til parti dei ikkje ville tiltru eit nasjonalt mandat. Dei lokale veljarane ser gjerne òg at Stortinget set grenser for lokalpolitikken, som til dømes ved å fastsetje minstestandardar for kommunale tenester. Og om ikkje Stortinget formelt gjer slike vedtak, blir minstestandardar handheva de factogjennom statleg tilsyn og øyremerking. Når det kjem til stykket, er det tenesteleveranse innbyggjarane set pris på, slik som gode skular, påliteleg eldreomsorg eller godt vatn i springen. Å delta i lokaldemokratiet gjennom val er ikkje så viktig for dei.[11]

Dei politiske partia er berebjelkar i lokalpolitikken. Men partiarbeid appellerer mest til ein liten, hyperpolitisert elite som utformar partiprogramma og finn kandidatar til vallistene. Partimedlemskap nådde ein topp omkring 1980 og har seinare gått jamt tilbake. I dag er mindre enn fem prosent av veljarane medlemmar av eit politisk parti, og dei særs aktive utgjer berre om lag to prosent.[12] Likevel er det kanskje ikkje deltakingsviljen det er noko i vegen med, men lysta til å gå inn i kommunepolitikken via politiske parti? For monaleg fleire seier seg villige til å engasjere seg i foreiningar og lag lokalt eller i frivillig arbeid. Og dei gjer det også – engasjementet i lagsarbeid og frivillig sektor er stort. Sivilsamfunnet er levande i norske byar og bygder, det gjeld berre for kommunane og partia å finne vegar for å kople seg på det utan å byråkratisere det i hel.

Eit relativt stort segment er heilt fråkopla lokalpolitikken. Godt over ein tredjedel av veljarane seier seg samd i utsegner som at «lokalpolitikken er for vanskeleg å forstå for slike som meg», eller at «ein kan nok røyste ved val, men kan gjere lite anna for å påverke politikken». Ei slik framandgjering bør vere ein vekkjar for kommunar som skal vere ei ramme for nærdemokrati. Ein skulle vente at dei aller fleste kjende seg kompetente til å felle ein dom eller ta eit standpunkt.

EIT DEMOKRATIPROBLEM

Med bakgrunn i kommunereforma er det rimeleg å spørje om det er store eller små kommunar som er veike eller sterke ledd i lokaldemokratiet. På dei fleste demokratimålestokkane verkar kommunestorleik i favør av små kommunar. Det er høgare valdeltaking i små enn i store kommunar, fleire innbyggjarar er medlemmar av politiske parti og har hatt kommunale verv, det er meir samfunnsengasjement, høgare politisk tillit, og folk er meir tilfredse med kommunale tenester. Og for å nemne den andre sida av mynten: Det er færre innbyggjarar i det avmektige segmentet i dei små kommunane enn i dei store, og markant fleire i dette segmentet i dei største byane. Det må likevel understrekast at skilnadene etter kommunestorleik ikkje alltid er så store, sjølv om dei er gyldige statistisk sett. Men det er vanskeleg å finne støtte for at kommunesamanslåingar og dermed auka kommunestorleik er ein særleg relevant strategi for å bøte på det som måtte vere av demokratiproblem i kommunane.

Dei politiske partia synest også å ha tenkt forunderleg lite på at ei kommunereform med mange færre kommunar vil ha konsekvensar for det nasjonale demokratiet. Ei sak er at færre kommunar medfører færre lokallag i partia og dermed veikare røter utover i landet og (endå) mindre medlemsmasse. Men lokalpolitikken er også kongevegen inn i den nasjonale politikken. I lang tid har det vore slik at tre fjerdedelar av stortingsrepresentantane har starta karrieren i kommunestyre eller fylkesting. Det har garantert jordnær, praktisk erfaring i politisk arbeid på det nasjonale planet. Med færre kommunar blir denne rekrutteringsvegen smalare, og truleg blir det kandidatar med andre typar av erfaringar som vil dominere i rikspolitikken. Politikken kan endå meir enn i dag bli (det einaste) levebrødet for mange. Reformvegen som er vald til nå, vil, om han lykkast, gje monaleg større kommunar – og meir byråkrati og stivbeinte, langdryge vedtaksprosessar. Eit av dei mest veldokumenterte funna i organisasjonsforskinga er samanhengen mellom organisasjonsstorleik og formalisme og byråkrati.[13] Di større organisasjonar, di meir byråkrati. Det er all grunn til å tru at denne samanhengen vil syne seg i dei nye storkommunane også (slik han alt gjer det i dei eksisterande store kommunane). Nærdemokratiet og dei fleksible forvaltningsformene slik vi kjenner dei frå småkommunane i dag, blir borte.

UT AV HOPEHAVSFELLA

Om målet er å bevare og utvikle nærdemokratiet – ei styringsform som er forståeleg for innbyggjarane og gjev dei innverknad på nære og viktige spørsmål, men samstundes med grep om større liner i samfunnsutviklinga – kva reformveg kunne då vere aktuell? Svaret er nærliggjande, det er å byggje på strukturar som finst her alt i dag: Samspel mellom forvaltningsnivå, samvirke mellom kommunar og nettverk i lokalsamfunnet. Reformvegen med storstila kommunesamanslåing er ein reformmodell frå industrisamfunnet, prega av tru på rasjonalisering gjennom stordrift og standardisering.

Nå er det tvillaust slik at det også trengst styringsstrukturar med større rekkjevidde enn einskildkommunar. Mange problem kryssar kommunegrensene slik dei er i dag, slik ekspertutvalet peika på. Men er løysinga kommunesamanslåingar? Kor store skal kommunane i så fall vere? Storleik tilpassa det aller mest (geografisk) omfattande problemet? Då kan ein ende opp med svært, svært store kommunar. Minst 100 000 innbyggjarar må til for å ta hand om vidaregåande skular på ein akseptabel måte, og minst 200 000 for å ha eit effektivt ansvar for riksvegar og kollektivtransport. Men berre få kommunar vil bli så store, sjølv etter omfattande kommunesamanslåingar. Dermed er det sett ein bom for omfattande overføring av oppgåver til kommunane, iallfall om ein skal halde på generalistkommunen, dvs. at alle kommunar skal ha det same ansvaret.

Vegen ut av denne blindgata er nærliggjande – det er å satse på fylkeskommunane som ansvarlege for problemløysing på tvers av kommunegrensene. Slik fungerer dei i dag også, i alle fall eit stykke på veg. Fylkeskommunane har ein samordnande funksjon når det gjeld regional planlegging og utvikling, det gjeld også samordning av kommunalt planarbeid. Denne samordningsfunksjonen fungerer som eit samspel på tvers av dei to forvaltningsnivåa. I dag er det overtaling og rettleiing og motsegner som er dei viktigaste metodane i samordningsarbeidet. Batteriet av metodar treng heilt klart utvidast og utviklast. Mellom anna treng fylkeskommunane mynde til å utarbeide regionale utviklingsplanar som er retningsgjevande for kommunale planar. Det ville ikkje vere noko prinsipielt anna enn at staten vedtar nasjonale retningsliner som kommunane må følgje (t.d. for bygging i strandsona). Skilnaden er at regionale retningsliner ville vere demokratisk forankra i folkevalde regionale forsamlingar og kunne påverkast via demokratisk veg.

Regionforkjemparane i KS, organisasjonane til kommunane, har lagt fram ei heil liste av ønske om nye oppgåver for regionane: at dei skal ta over delar av Statens vegvesen, ha ansvar for kjøp av jernbanetenester, ansvar for regionretta delar av Forskingsrådet, syte for miljøvern, klimaoppgåver og naturressursforvaltning, ta over oppgåver frå Kulturrådet og tildelingar til regionale formål under Kulturdepartementet, for å nemne nokre av framlegga. Eit anna krav til staten er å rydde opp i villniset av distriktsinndelingar som statsetatane held seg med, slik at inndelingane fell saman med dei nye regionane. Men like viktig er det for fylkeskommunane eller dei nye regionane å utvikle godt samspel med kommunane. Det er det diverre tenkt mindre omkring.

Kommunane si oppgåve er å vere ei nærdemokratisk førsteline i det norske politiske systemet. I den samanhengen må nærdemokratisk understrekast. Taper kommunane preget av nærdemokrati, kan dei like gjerne reknast som utestasjonar for staten, etter modell av Sysselmannen på Svalbard. Norske kommunar er ansvarlege for eit breiare spekter av oppgåver enn kommunane i dei fleste andre europeiske land. Kanskje er det nådd ei grense for oppgåver dei bør tildelast. Kanskje skulle vi heller gå den andre vegen – å overføre oppgåver oppover til fylkeskommunane, slik at kommunane kunne konsentrere seg endå meir om å vere nærdemokratisk førsteline. I eit nærdemokratisk perspektiv er ei hovudutfordring å gjere lokaldemokratiet levande for det avmektige segmentet av veljarane. Dette problemet er mest påtrengjande i dei større kommunane.

I dag seiest det at kommunane manglar fagleg kapasitet på visse spesialiserte område. Staten har alt innført ein nettverksstrategi som svar på å utvikle kompetanse i kompetanseveike kommunar. Eit døme er utviklingssentera for sjukeheims- og heimetenester som er etablerte frå 2006. Desse er statleg finansierte, lagde til vertskommunar i kvart fylke og tilbyr støtte til kompetansebygging i dei omliggjande kommunane. Eit anna døme er dei såkalla «effektiviseringsnettverka» som kommunane blei inviterte inn i gjennom avtalar mellom departementet og KS (starta i 2001), og der tanken var at kommunane skulle lære saman og av kvarandre for å bli betre tenesteytarar. På toppen var over 300 kommunar med i nettverka.

INTERKOMMUNALT SAMARBEID

Samvirke er velkjent i kommunesektoren. Samvirkearenaen framfor alle er interkommunalt samarbeid (IKS), som kan organiserast etter ulike format, frå aksjeselskap til vertskommunar. Alle kommunar er involverte i interkommunalt samarbeid, store så vel som små. På merkeleg vis har IKS fått eit dårleg ry i den pågåande kommunereforma, ja, er gjort til sjølve kroneksempelet på ordningar som mergstel lokaldemokratiet. Kommunane, og særleg dei mindre, har vore særs nøgde med det dei kunne få til gjennom IKS. Gjennom IKS kunne kommunane dokumentere innovasjons- og problemløysingsevne på tvers av kommunegrensene.[14] I førre gjennomgang av kommunestrukturen (omkring 2003–2004) konkluderte dei fleste mindre kommunar med at IKS var eit greitt svar på deira framtidige utfordringar, kommunesamanslåing var ikkje aktuelt.

Det er då òg vanskeleg å sjå at IKS kan vere noko stort demokratiproblem i norske kommunar. Det er for det første forankra i og ansvarleg overfor folkevalde forsamlingar, kommunestyra. For det andre har IKS lite volum i det store bildet, det omfattar sjeldan meir enn 5–7 prosent av eit samla kommunebudsjett. Det er mi vurdering at kommunesektoren ikkje kan greie seg utan IKS, sjølv om ei rad av dei minste kommunane skulle bli borte. IKS er eit fleksibelt instrument for problemløysing i fellesskap etter kvart som nye problem dukkar opp på den kommunale dagsordenen. Samfunnslivet vil ikkje stå stille, sjølv etter ei storstila kommunereform. Men den demokratiske kontrollen med IKS kan sjølvsagt utviklast vidare og nye former prøvast ut. Til dømes er dei folkevalde meir nøgde med styringa av IKS-a når kommunane har utarbeidd eigarskapsmelding for IKS-a sine og dei folkevalde har fått drøfta meldinga i kommunestyret.[15] Her går det alt føre seg mykje tanke- og utprøvingsarbeid.[16]

Samhandlingsreforma 2012–2015 er eit anna døme på eit tiltak som inneheld alle tre samarbeidsformene parallelt: samspel, samvirke og nettverk.[17] Her var temaet korleis kommunane kunne medverke til å avlaste somatiske sjukehus. Dels skulle kommunane gjennom samspel med sjukehusa setjast i stand til å ta imot pasientar som var klare til utskriving frå sjukehusa, for slik å få ned liggjetida. Dels skulle kommunane avlaste sjukehusa gjennom betre akuttberedskap, ei oppgåve svært mange løyste gjennom samvirke via interkommunalt samarbeid. IKS utgjorde ikkje noko merkande demokrati- og effektivitetsproblem i Samhandlingsreforma, tvert imot. Gjennom reforma skulle kommunane også ta meir ansvar for langsiktig, førebyggjande helsearbeid. Her tok mange kommunar nettverksstrategiar i bruk både internt i tverrfagleg arbeid i eigen organisasjon og gjennom samarbeid med lokalt organisasjonsliv.

Om ikkje Samhandlingsreforma nådde alle mål som var sette, blei det på kort tid sett i gang mykje arbeid i rett retning: kortare liggjetid i sjukehusa, meir førebyggjande arbeid i kommunane, o.a. Det mest imponerande var kanskje kor mannjamt kommunane slutta opp om reformarbeidet, og kor fåe konfliktar det var mellom statlege og kommunale instansar. Noko av forklaringa er, etter mitt syn, at opplegget av reforma var slik at hopehavsfella ikkje opna seg. Reforma hadde eit klart og velstrukturert lovgrunnlag, det låg eit tydeleg problem til grunn for reforma, dei økonomiske insentiva for kommunane var klare. Men viktigast av alt var at reforma bygde på tiltak ein del kommunar hadde arbeidd med ei tid for å ta betre imot utskrivne sjukehuspasientar – i mangt var reforma ei systematisering av utviklingsarbeid som var i gang frå før.

VIKTIG LÆRDOM

Lærdommen for kommunereforma er at reforma må byrje med oppgåvene – ein gjennomgang av kva oppgåver som bør eller kan desentraliserast til kommunane/fylkeskommunane. Dette spørsmålet må Stortinget ta stilling til som eit utgangspunkt for reforma, gjerne i lovs form, slik at ikkje reformarbeidet smuldrar opp i langdryge forhandlingar mellom Kommunaldepartementet og andre etatar som eventuelt må gje frå seg oppgåver til kommunane. Deretter blir det å ta stilling til kva oppgåver det høver å leggje til kommunar og fylkeskommunar eller regionar.

Truleg vil ein komme til at skal kommunane bli verande (eller bli endå meir) på eit nærdemokratisk nivå, er grensa nådd for kor mange oppgåver dei kan ta på seg. Om det verkeleg er politisk vilje til regionalisering av Noreg ved å desentralisere tunge offentlege oppgåver, så er det fylkeskommunane eller større regionar som må ta ansvaret, medrekna ansvaret for samordna regional utvikling der det trengst. Og ingen stad trengst det meir enn i hovudstadsregionen.

NOTAR

[1] Oversyn over kommunereforma, jf. Klausen, Jan Erling, Jostein Rosfjord Askim, Signy Irene Vabo, red. (2016). Kommunereform i perspektiv. Bergen: Fagbokforlaget; Jansen, Alf-Inge, og Bjarne Jensen (red.) (2016). Folkestyre eller elitestyre? Oslo: Res Publica.
[2] Hopehavsfella eller the joint-decision trap er lansert av den tyske statsvitaren Fritz Scharpf som uttrykk for eit fenomen som kan vise seg i samspelet mellom ulike styringsnivå som er gjensidig avhengige av kvarandre for å vedta eller gjennomføre felles tiltak. Scharpf, Fritz W. (1988). The Joint-Decision Trap. Lessons From German Federalism and European Integration. Public Administration, 66: 239–78.
[3] Ekspertutvalet (2014). Kriterier for god kommunestruktur. Delrapport mars 2014. Oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet 3. januar 2014.
[4] Oversyn over folkerøystingar: https://distriktssenteret.no/kommunereformen/folkeavstemninger/
[5] Kommunal Rapport 13. januar 2017.
[6] Dahl, Robert A., og Edward R. Tufte (1973). Size and Democracy. Stanford Ca.: Stanford University Press.
[7] Europeisk charter om lokalt sjølvstyre, sjå https://www.regjeringen.no/no/tema/valg-og-demokrati/lokaldemokrati/ryddemappe-lokaldemokrati/Europeisk-charter-om-lokalt-selvstyre/id414355/
[8] For oversyn over deltakingsordningar i kommunane, jf. Monkerud, Lars Chr., Marthe Indseth, Sigrid Stokstad, Jan Erling Klausen (2016). Kommunal organisering 2016. Oslo: NIBR rapport 2016:20, kap. 4.
[9] Om forsøka med direktevald ordførar, jf. Willumsen, Tord (2014). Norske ordførere i komparativt perspektiv, kap. 4 i Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose (red.), Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering. Bergen: Fagbokforlaget, 3. utg.
[10] Ervik, Bjørn (2012). Annenordens argumenter for annenordens valg? Kap. 9 i Marit Reitan, Jo Saglie og Eivind Smith (red.), Det norske flernivådemokratiet. Oslo: Abstrakt forlag.
[11] Desse og andre data om innbyggjarhaldningar til lokaldemokratiet er stilte saman i Baldersheim, Harald (2014). Den statsberande kommunen og rommet for lokalt sjølvstyre, kap. 17 i Harald Baldersheim og Øyvind Østerud (red.), Det norske demokratiet i det 21. århundre. Bergen: Fagbokforlaget.
[12] Heidar, Knut (2014). Partiene – fra aristokratiske diskusjonsklubber til populistiske meningsbyråer?, i Harald Baldersheim og Øyvind Østerud (red.), Det norske demokratiet i det 21. århundre. Bergen: Fagbokforlaget, s. 163. Det er klare skilnader mellom små og store kommunar: Ei utvalsundersøking viser at i dei minste kommunane oppgir 27 prosent av dei spurde at dei er partimedlemmar, mot 11 prosent i dei største, med 13 prosent i mellomstore (5000–10 000 innbyggjarar), jf. Mjelde, Hilmar L. og Jo Saglie (2017). Deltakelse i partiene: medlemmer, mulige medlemmer og ikke-medlemmer, i Dag Arne Christensen og Jo Saglie (red.), Lokalvalget 2015: et valg i kommunereformens tegn? Oslo: Abstrakt forlag. NB! Skilnaden i talmaterialet hos Heidar ovanfor og hos Mjelde/Saglie kjem av at sistnemnde nyttar data frå ei utvalsundersøking, mens Heidar nyttar tal på registrerte, betalande medlemmar oppgitt av partia. Partimedlemmar kan vere noko overrepresenterte i undersøkinga.
[13] Oppsummert m.a. i Donaldson, Lex (1996), For Positivist Organization Theory. London: Sage.
[14] Leknes, Einar ofl. (2013). Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer. Stavanger: IRIS – 2013/008; Jacobsen, Dag Ingvar (2014). Interkommunalt samarbeid i Norge. Former, funksjoner, effekter. Bergen: Fagbokforlaget.
[15] Sjå Leknes ofl. (2013). ibid.
[16] Røiseland, Asbjørn, og Signy Irene Vabo (2016). Styring og samstyring – governance på norsk. Bergen: Fagbokforlaget, 2. utg.
[17] Rieper, Olaf ofl. (2016). Evaluering av samhandlingsreformen. Oslo: Noregs forskingsråd.