Av Jørn Øyrehagen Sunde

Nei til EU har gått til sak for å få kjent Stortinget sitt vedtak om tilslutning til EU sin tredje energipakke ugildt. Dette vedtaket gjev EU sitt energibyrå ACER avgjerdsmakt i høve norsk energipolitikk. I denne enkle, byråkratisk-juridiske og keisame setninga ligg ein liten revolusjon gøymt. Ikkje ein revolusjon av energipolitikken, men av all politikk.

I alle avtalar om langtidssamarbeid ligg det eit potensial for store endringar. I ein pragmatisk rettstradisjon som den norske vil slike endringar heller verta vurdert ut frå funksjon heller enn prinsipp. På toppen av det kjem at i løpet av tretti år har statsmakta sin karakter endra seg kraftig. Endringspotensialet er langt frå teke ut. Å klargjera kva som står på spel i ACER-søksmålet, er dermed å klargjera både ibuande endringsdynamikk og statsmakta sin karakter i overgangen frå det nasjonale til det transnasjonale.

ACER-søksmålet

Saksgangen og innhaldet i ACER-søksmålet er langt mindre spanande enn dei politiske endringane det kan knytast til. Men for å forstå desse politiske endringane må ein fyrst forstå søksmålet. Lat meg difor kort gjera greie for det.

Nei til EU gjekk til sak mot staten ved Utanriksdepartementet i 2018. ACER-søksmålet vart fyrst avvist av både tingrett og lagmannsrett før Høgsterett i plenum i mars i år avgjorde at søksmålet kunne handsamast av norske domstolar. Denne prosessuelle striden hadde lite å gjera med innhaldet i Stortinget sitt vedtak om tilslutning til EU sin tredje energipakke, med tilhøyrande overføring av avgjerdsmakt til ACER. Kjernen i striden var om gyldigheita til eit stortingsvedtak i det heile kunne prøvast av domstolane før det hadde fått faktiske rettslege konsekvensar. Dette kallar ein eit abstrakt søksmål. I utgangspunktet er det ikkje mogeleg etter norsk rett. I dette tilfellet kom likevel Høgsterett, med tolv mot fem dommarar, til at søksmålet skulle handsamast av tingretten. Dermed kan vi gå frå å diskutera søksmålet i seg sjølv til å diskutera innhaldet i søksmålet.

Internasjonale Avtalar er ikkje

annleis enn andre avtalar

Dei kan vera store og Små

Internasjonale avtalar er ikkje annleis enn andre avtalar – dei kan vera store og små.

            Nei til EU gjekk til søksmål fordi organisasjonen meiner at Stortinget ikkje med simpelt fleirtal etter § 26 i Grunnlova kunne slutta Noreg til EU sin tredje energipakke, med tilhøyrande overføring av avgjerdsmakt til ACER. I staden meinte organisasjonen at vedtaket skulle ha vore gjort med tre fjerdedels fleirtal etter § 115 i Grunnlova om overføring av statleg myndigheit. Tilhøvet mellom paragrafane 26 og 115 var òg tema i Høgsterett si utsegn om norsk tilslutning til EU sin jernbanepakke, med tilhøyrande myndigheitsoverføring til EU sitt Jernbanebyrå, som kom nokre veker etter avgjerda i ACER-saka. I jernbanesaka kom Høgsterett til at ei slik tilknyting kunne gjerast med simpelt fleirtal. Det betyr ikkje at ACER-søksmålet ikkje kan føra fram, for det er tale om to så pass ulike tilknytingar med tilhøyrande ulike kompetanseoverføringar. Likevel er det prinsipielle i begge sakene så pass likt at sjansane for at Nei til EU kan vinna ACER-søksmålet, ikkje er store.

Domstolane kan vera det einaste eigna verkemiddelet til å påverka politikk når vegen frå stemmegjeving til Stortingsval og faktiske vedtak er så lang.

            ACER-søksmålet gjer at ein må spørja kvifor ein har to reglar i Grunnlova med ulike krav til vedtaksform for tilknyting til internasjonale avtalar. Svaret er alle avtalar sin ibuande dynamikk.

Avtalar sin ibuande dynamikk

Internasjonale avtalar er ikkje annleis enn andre avtalar – dei kan vera store og små. Kva som er stort og smått, utviklar seg over tid, og det kan vera ei følgje av andre avtalar som er vanskelege å bryta.

For det fyrste vil det seia at nokre avtalar er små, og andre er store. Den ulike storleiken på avtalane gjer at dei ikkje kan handsamast likt. Når eg kjøper togbillett, er det ein liten og daglegdags avtale mellom meg og togselskapet. Eit feilkjøp har normalt små konsekvensar for meg og mi framtid. Difor kjøper eg togbillett utan å tenkja meg så mykje om. Tids- og ressursbruken er derimot ein heilt annan når eg skal kjøpa hus eller inngå ekteskap.

Slik er det òg med internasjonale avtalar, som i utgangspunktet vert inngått av regjeringa åleine. Men er dei viktige, skal Stortinget samtykkja til dei med simpelt fleirtal. Og fører dei til myndigheitsoverføring, så er internasjonale avtalar så viktige at dei må vedtakast med tre fjerdedels fleirtal. Utgangspunktet er dermed enkelt nok. Men å avgjera kva som er viktig, er ikkje like enkelt. Det skuldast at dette har endra seg over tid. Veldig enkelt kan ein seia at det som var viktig i ei tid med mindre kommunikasjon og handelssamkvem over landegrenser, har vorte mindre viktig etter kvart som denne aktiviteten har auka. Dermed er vi over på det neste punktet:

For det andre inngår eg, som alle andre i den vestlege verda, heile tida nye avtalar. Eg kjøper daglegvarer fleire gonger i veka, kjøper sko og klede jamt, inngår straum- og forsikringsavtalar og har til og med kjøpt ny bustad fleire gonger. Det gjorde ikkje besteforeldra mine. Dei handla daglegvarer maksimalt ein gong i veka, dei hadde få skopar og heller ikkje mange eksemplar av ulike klesplagg, dei hadde same straumleverandør og heldt seg til same forsikringsselskap, og dei bygde sjølve det huset dei levde i heile livet. Alle typar avtalar, sjølv dei som gjeld størst verdiar og har størst konsekvensar for framtida, inngår eg langt lettare og med mindre omtanke og utan omstendeleg prosess i høve til besteforeldra mine. Det skuldast i all hovudsak at omsetnadslivet og kommunikasjonshøvet har endra seg. Akkurat som eg kan velja eit anna liv der eg lever meir likt besteforeldra mine, kan ein stat velja å vera mindre samanbunden med andre gjennom internasjonale avtalar. Men det er ikkje eit lett val, fordi ein må ofra mykje som følgjer med det intense samkvemmet omsetnadslivet og kommunikasjonshøvet fører oss inn i. Dette er likt for statar og einskildpersonar – ein kan velja å ikkje stå i den auka kommunikasjonen og handelssamkvemmet, men ein kan ikkje gjera det utan å ofra andre gode som ein òg ønskjer. Ein kan seia at alt heng saman med alt, som tek oss til neste punkt:

For det tredje er mange avtalar ei følgje av at ein har inngått ein større og meir inngripande avtale som har følgjer ein ikkje kan føresjå i detalj. Til dømes vart kona og eg samde om å få to barn. Men vi vart ikkje samde om at dei skulle spela på fleire fotballag samstundes, med tilhøyrande omfattande køyring til og frå treningar og kampar. Slik er det òg med internasjonale avtalar. Medlemskap i NATO eller EØS-avtalen hadde visse føreseielege konsekvensar som ein vurderte og evaluerte før avtalen vart inngått. Men så omfattande avtalar vil delvis leva sitt eige liv. Som avtalepart vert ein fanga i ein vil-du-vera-med-så-heng-på-logikk. Å bryta ut av ein slik avtale vert dermed mykje som å bryta ein ekteskapsavtale. Det vert fort ei opprivande skilsmisse, fordi graden av fellesskap er så omfattande.

Som Avtalepart vert ein fanga i ein

Vil-du-vera-med-så-heng-på-logikk.

Er ei tilknyting til EU sin tredje energipakke, med tilhøyrande myndigheitsoverføring til ACER, ein liten eller stor internasjonal avtale? Han ville ha vore svært stor sjølv i 1996, to år etter at EØS-avtalen vart verksam. Men er han stor i dag, etter 25 år med stadig meir integrasjon mellom EU og Noreg? Og endrar dette seg når tilknytinga vert sett i lys av den overordna EØS-avtalen og alle dei store endringane han har ført til for den norske staten og samfunnet? Dette er det ikkje eit enkelt svar på. Det er bakgrunnen for at Høgsterett avgjorde at spørsmålet om tilknyting til EU sin jernbanepakke kunne gjerast med simpelt fleirtal etter § 26, sjølv om to av dei fremste ekspertane på dette, Eirik Holmøyvik og Christoffer Conrad Eriksen, meinte at det rettaste var tre fjerdedels fleirtal etter § 115. Skal Nei til EU vinna ACER-saka, må dei overtyda Høgsterett om at myndigheitsoverføring når det gjeld energi, er på eit anna nivå enn tidlegare myndigheitsoverføringar til EU-organ, og at dette ikkje er naturleg, trass i utviklinga av EØS-samarbeidet.

Norsk rettspragmatisme

Usemja mellom Holmøyvik og Eriksen på eine sida og Høgsterett på den andre kjem av at dei har ulik innfallsvinkel når ein skal avgjera kor omfattande ei statleg myndigheitsoverføring er. Dei to ekspertane er prinsipielle, Høgsterett er pragmatisk. Pragmatismen er eit dominerande trekk både ved det norske samfunnet og ved norsk rett.

Eg var i si tid ingen lukkeleg jusstudent. Eg syntest lenge at heile studiet dreidde seg om å få kontroll på ein haug med reglar som var heilt uinteressante. Men dette endra seg då  eg skulle læra meg reglane om fast eigedom. Då var det ein frase som heile tida gjekk att: tida og tilhøva. Poenget var at fast eigedom hadde eit føremål. Det føremålet var ikkje at nokon skulle sitja med eigedomen, men at ressursane skulle brukast på ein måte som førte til berekraftig vekst og velstand. Om ein gangveg til eit naust kan utvidast til ein køyreveg, er i ein norsk samanheng ikkje eit abstrakt spørsmål om kva som er rett. I staden er det eit spørsmål om kva behov den som treng tilgang til naustet, har, kva behov den som eig jorda, har, og korleis ein skal vega omsyna opp mot kvarandre slik at mest ressursar vert utnytta på best mogeleg måte. Reglane om fast eigedom er dermed i stor grad rammer for å identifisera interessene som står mot kvarandre, og for korleis ein skal vega dei mot kvarandre.

            Denne typen pragmatisme pregar altså generelt norsk rett. Ein viss grad av pragmatisme finn ein i alle lands rett, og så særleg når det gjeld rettsreglane som gjeld mellom borgarar, det vi kallar privatretten. Men den pragmatiske haldninga til rett er i Noreg så grunnleggjande og omfattande at ho òg pregar rettsreglar som regulerer forholdet mellom stat og borgar, det vi kallar offentleg rett. Mest oppsiktsvekkjande er gjerne at òg statsretten, slik vi finn han i Grunnlova og i statsmaktene sin praksis, er prega av pragmatisme. Dette siste skuldast delvis òg at vi har den nest eldste verksame grunnlova i verda, som er avhengig av stadig endring gjennom vedtak og tolking for å kunne fungera. For Grunnlova av 1814 vart laga for eit samfunn og ei statsmakt som på mange område er svært ulik vår eiga. Til dømes vart Grunnlova av mai 1814 laga fordi ein politisk union var avvikla, og for å unngå ein ny. Alt i november same året vart lova tilpassa ein ny politisk union, før ho vart endra i 1905 i samband med oppløysinga av unionen med Sverige. Men like ofte har Grunnlova vorte endra gjennom praksisendring. At domstolane kan prøva dei andre statsmaktene sine vedtak, som er tema i ACER-saka, er ei ordning som vart innført gjennom praksis i alle høve frå midten av 1800-talet før ho endeleg vart slått fast i Grunnlova i 2015. Parlamentarismen vart innført gjennom praksis på slutten av 1800-talet og byrjinga av 1900-talet før han vart slått fast med ei grunnlovsendring i 2007.

Eg syntest lenge at heile jusstudiet

dreidde seg om å få kontroll på ein haug

med reglar som var heilt uinteressante

           Høgsterett byggjer mykje av utsegna si om norsk tilknyting til EU si jernbanepakke på praksis for å vedta slike tilknytingar gjennom simpelt fleirtal. Domstolen gjer altså inga grunnleggjande prinsipiell vurdering, slik Holmøyvik og Eriksen ønskte at han skulle gjera. Den praksisen Høgsterett byggjer på, er igjen delvis styrt av pragmatisme. Det er ikkje mengda myndigheitsoverføring som er avgjerande, men korleis ein kan få samarbeidet med EU til å fungera utan opphald og opprivande politiske diskusjonar, som er det sentrale. Denne pragmatismen har vore ein katalysator for EØS-samarbeidet i ei tid med store endringar i kommunikasjon og samkvem meir generelt.

Revolusjonen etter 1989

Då ein inngjekk EØS-avtalen i 1992, verksam frå 1994, brukte ein mykje ressursar på å førebu integrasjonen gjennom å til- og innpassa tusenvis av lovvedtak av ulik art. Det skjedde på det tidspunktet då EF hadde vorte EU, og då både ei utviding og ein meir omfattande integrasjon enno berre var på trappene. Bakteppet for utviklinga som skulle koma, var Berlinmurens fall i 1989, utbygginga av internett og spreiinga av den personlege computeren. Vi må hugsa på at berre ti år før EØS-avtalen vart verksam, var Europa delt til liks med resten av verda. Opprusting, mistillit og delvis dystopi prega kvardagen. Sjølv om datamaskinar var i ferd med å få ein sentral og synleg plass i all offentleg forvaltning i den vestlege verda, så var det enno ikkje bygde gode system for kommunikasjon mellom datamaskinar og mellom interne datasystem. Kommunikasjonen, samkvemmet og optimismen som på alle plan prega verda ti år etter at EØS-avtalen vart verksam, var vanskeleg å førestilla seg i 1994. Då prega erfaringane frå 1984 verdsbiletet til aktørane meir enn fantasien om det som skulle koma.

            Ein var i 1994 ikkje uvitande om at EØS kom til å utvikla seg. Men ein hadde all grunn til å oppleva det slik at det integrasjonsarbeidet ein hadde gjort, ville vera rammene for utviklinga. Men utviklinga, særleg etter 2000, har vore rivande. Difor har ein etter 1994 inkorporert fleire lovvedtak frå EU enn ein gjorde før EØS-avtalen vart verksam. Det som den gongen var eit stort og ressurskrevjande arbeid, har seinare vorte rutine, slik at det som ein gong var stort og viktig, har vorte lite og trivielt. Samla sett spring ein stor del av gjeldande norsk rett i dag ut av EU-lovgjeving, og ikkje av vedtak gjort av Stortinget eller andre norske normerande institusjonar. Det sjokkerande er eigentleg ikkje kor stor del av norsk rett som ikkje har det demokratiske grunnlaget ein forventar, men at ingen har lagt merke til denne utviklinga. Det fortel noko om kor daglegdags denne fundamentale endringa vert opplevd som.

            Men integrasjon gjennom lovvedtak vert ikkje opplevd som effektivt nok i høve til omfanget av det samarbeidet som har vakse fram. Difor har ein på 2000-talet utvikla det ein kan kalla samanslutningar av autonome forvaltningsorgan, som er drivande for utviklinga på sitt område. EU sitt Energibyrå og Jernbanebyrå er ein del av dette. Dei knyter seg opp til dei nasjonale forvaltningseiningane på området, som er forplikta å setja ut i livet det sentrale EU-byrået sine avgjerder. Med andre ord bryt ein det instruksjonsbandet som finst mellom regjering og underliggjande forvaltningsorgan. I staden etablerer ein ei ny kommandolinje på tvers av landegrenser. Dette sikrar effektiv, men ikkje minst homogen, styring av ulike samfunnsområde på eit transnasjonalt – nasjonsoverskridande – territorium, som EU eigentleg er.

Det sjokkerande er eigentleg ikkje kor

stor del av norsk rett som ikkje har det

demokratiske grunnlaget ein forventar,

men at ingen har lagt merke til det.

Utviklinga er ikkje spesiell for EU, men har òg funne stad i til dømes Noreg. Politikken med uavhengige forvaltningsorgan, og det at regjeringa skal halda ei armlengdes avstand til visse andre forvaltningsorgan, som omfattar alt frå Noregs Bank til Nordnorsk Kunstmuseum, er mykje den same på eit nasjonalt plan som den EU fører på eit transnasjonalt plan. Dette er eit brot med tanken om at regjeringa – som har teke den plassen kongen hadde i forvaltninga etter Grunnlova av 1814 – står over forvaltninga og instruerer henne ved behov. Men dette er meir ei endring driven av opplevd naudsyn enn av prinsipp. Ikkje minst omsynet til effektivitet og føreseieleg og fast praksis i ei tid då forvaltningsverksemda er så omfattande at politisk styring ikkje er mogeleg, har vore avgjerande. Dette gjeld endå meir når ein går frå forvaltningsverksemda i vesle Noreg til det transnasjonale EØS-området. Men i begge tilfella er det samkvem og kommunikasjon etter Berlinsmurens fall, internett og pc som er bakteppet.

Demokrati før og no

Ein må på denne bakgrunnen spørja om det har skjedd ei svekking av politisk makt. Tek ein utgangspunkt i det politiske systemet som Grunnlova set opp, er svaret klart ja. Prinsippet i Grunnlova er at folket gjennom eit representativt demokrati gjev seg sjølv dei lovene dei vert styrt etter. Det har alltid til dels vore ein illusjon. Årsaka er at staten si styringsverksemd etter 1814 berre har auka og auka, og samanhengen mellom veljarane si meir abstrakte stemmegjeving og konkrete lovvedtak har vorte fjernare og fjernare. Vegen frå ei stemme i eit stortingsval og ei avgjerd av ACER som påverkar energisituasjonen i Noreg, er så lang og indirekte at det ville ha fått ein eidsvollsmann til å snu seg i grava.

Men ein eidsvollsmann ville ha snudd seg i grava òg av andre grunnar. Til dømes er norsk maktfordeling ikkje meir – og kanskje mindre – endra enn norsk familiepolitikk sidan 1814.Sett frå eit 1814-perspektiv er ikkje ekteskapsrett for homofile, kunstig befruktning og eggdonasjon mindre radikalt enn myndigheitsoverføring til transnasjonale organ. Tida og tilhøva er altså generelt endra på drygt to hundre år. Faktisk er dei endra mykje berre dei siste tjue åra. Då må politikken og måten politikken vert verkeleggjort på, òg endra seg. Det er ACER-søksmålet eit døme på. Og då like mykje innhaldet som framgangsmåten.

Det å gå til søksmål for å få gjort eit vedtak gjort av Stortinget ugildt, er ikkje noko nytt, men noko ein har hatt høve til i Noreg i to hundre år. Etter USA var Noreg eit land som tidleg ikkje berre i prinsipp gjorde søksmål for domstolane til eit politisk instrument, men der ein faktisk kunne vinna fram og slik påverka den faktiske politikken. Trass denne lange tradisjonen har omfanget av slike søksmål auka monaleg etter 2000. Auken ser ein ikkje berre gjennom at Høgsterett møter i plenum i grunnlovsspørsmål oftare enn før, men òg ved at ein har innført ordninga med storkammer med elleve dommarar for å ta unna saker som før ville ha gått for alle dommarane i Høgsterett. Viktigast er nok likevel at saker som før nok ville ha gått for plenum, no til tider berrevert avgjort i kammer med fem dommarar.

I samband med klimasøksmålet tok mange politikarar og aviskommentatorar til orde for at dette var ein udemokratisk måte å avgjera eit politisk spørsmål på. Det var eit vektigare argument i 1994 enn det er i dag. For domstolane kan vera det einaste eigna verkemiddelet til å påverka politikk når vegen frå   stemmegjeving i stortingsval og faktiske vedtak er så lang og indirekte som han er vorten. Vidare er domstolane dei einaste ved sida av Stortinget som kan henta ut Grunnlova sine prinsipp for å setja grenser for kvardagspragmatismen i politikk og forvaltning. Det gjer domstolane ugjerne, fordi dei kjenner på sin manglande politiske legitimitet. Dette er alt nemnt i samband med Høgsterett si utsegn om tilknyting til EU sin jernbanepakke. Men dei kan gjera det om argumenta er overtydande nok.

Så enkelt, og så vanskeleg er ACER-søksmålet.

Takk til Daniel Morken Farstad, som har lese og kommentert artikkelen.

FAKTA

• Acer er EUs energiregulatorbyrå og har hovudkontor i Ljubljana i Slovenia.

• Acer vart oppretta då EUs tredje energimarknadspakke vart vedteken. Pakken har mellom anna som mål å integrere energimarknadene i EU-landa tettare.
• Organisasjonen Nei til EU meiner Stortingets vedtak om å knyte Noreg til Acer vart gjort i strid med den norske Grunnlova og har difor gått til søksmål mot staten.