Trump og den kollektive ordenen

Av Svein Melby

Sidan 1940-talet har USA teke ei dominerande rolle i verdspolitikken. Kva rolle ynskjer USA å ta no?

Svein Melby (f. 1951) er seniorforskar ved Institutt for forsvarsstudium. Han har nettopp gjeve ut boka USAs ledervilje svikter. Elles har han skrive ei lang rekke fagartiklar og kronikkar og har bidrege i radio og TV om amerikansk politikk.

Sidan slutten av 1940-talet har ein institusjonsbasert politisk orden bidrege til stabilitet i Europa, med liten grad av risiko for storkrig. Ut frå eit ynske om å gjenreise den maktpolitiske posisjonen til Russland har president Putin på si side lenge hatt som mål å svekke den kollektive, politiske ordenen i Europa. Samstundes er denne ordenen under press frå høgrepopulistiske parti i ei rekke land, og frå Storbritannia, som har bestemt seg for å forlate EU. Som om alt dette ikkje var nok, har USA fått ein president som bryt med 70 år gamle grunnprinsipp i USAs utanrikspolitikk, prinsipp som til no har vore sjølve berebjelken for den europeiske ordenen. Skulle denne ordenen klappe saman, kan konsekvensane bli dramatiske, ikkje minst for Europas mange småstatar, som har basert den nasjonale sikkerheita si på at dette liberale systemet blir vidareført.

BETYDNINGA AV DEN KOLLEKTIVE ORDENEN

Fram til slutten av 1940-talet bestod den europeiske ordenen av eit nasjonalisert sjølvhjelpssystem: Stormaktsbalanse var den bestemmande mekanismen for graden av stabilitet og krigsrisiko, eit system der sikkerheitsdilemmaet var ei kontinuerleg utfordring.[1] Resultatet var skiftande maktkonstellasjonar, mangel på tillit, mistru til kvarandre og ofte militært basert rivalisering mellom stormaktene. Det er neppe tvil om at denne ordenen bidrog sterkt til dei to verdskrigane.

Sjølv om tradisjonell tenking om maktbalanse var den direkte årsaka til at NATO vart etablert i 1949, skulle alliansen saman med resten av institusjonsbygginga i kjølvatnet av verdskrigen markere innleiinga til ein ny politisk orden i Europa – ein orden prega av kollektive ordningar. Den gamle stormaktsstrukturen hadde brote saman som følgje av krigen, og på vestleg side vart USAs direkte engasjement i Europa, gjennom etableringa av nye, kollektive rammer, sett på om som det einaste farbare sikkerheitspolitiske alternativet. For USA vart eit slikt forpliktande engasjement no sett på som naudsynt for i det heile å nå målet om å hindre Sovjetunionen i å bli ei eurasisk hegemonimakt.

Over tid skulle den nye ordenen skilje seg til dels dramatisk frå den gamle. For det fyrste har han bidrege til å føre Europa eit godt stykke bort frå det sikkerheitspolitiske sjølvhjelpssystemet som tidlegare prega verdsdelen. Dermed har også mykje av den destabiliserande og konfliktskapande effekten av sikkerheitsdilemmaet vorte betydeleg redusert. Fleire av dei tidlegare konkurrerande stormaktene har blitt sydde inn i ein institusjonsstruktur som bidreg til å redusere rivalisering. Og institusjonspolitikk har ført til ei redefinering av nasjonale interesser der omsynet til kollektivet har fått ein plass det tidlegare ikkje hadde.

Vidare har den kollektive ordenen medverka til at politiske og diplomatiske verkemiddel i betydeleg grad har erstatta militærmakt som kanal for å fremje nasjonale interesser. Ja, ein kan med stor rett hevde at den kollektive ordenen har dyrka fram ein demokratisk forankra samarbeidskultur som gjer sitt til at interessemotsetningar blir handterte på ein måte som førebygger konfliktar. Såleis er det neppe tvil om at Tyskland gjennom å prioritere institusjonspolitikk har oppnådd større innverknad i europeisk politikk enn det landet greidde tidlegare gjennom den historiske vektlegginga av militærmakt. Den kollektive ordenen og måten Tyskland har opptredd innanfor den, har òg skapt ro rundt Tysklands-problemet, som historisk sett har vore ei av Europas største sikkerheitspolitiske utfordringar. I det store og heile kan ein konstatere at den kollektive ordenen i Europa langt på veg har eliminert moglegheitene for militær konfrontasjon mellom dei statane som er med i institusjonsordningane.

I tillegg har NATO og delvis EU i ein meir tradisjonell maktbalanse-samanheng bidrege til å hindre krig og under den kalde krigen til å demme opp for mogleg sovjetisk ekspansjonisme. Og sjølv om Sovjetunionen, og seinare Russland, alltid har hatt som hovudsyn at den kollektive ordenen i Europa primært har fungert som eit maktpolitisk instrument for USA, har både NATO- og EU-utvidinga vore med på å utvide demokratisona og til å fylle det potensielt destabiliserande maktvakuumet som fallet av sovjetimperiet let etter seg. Men utvidinga har ikkje vore problemfri, og det kan med ein viss rett hevdast at Putins revisjonist-politikk, der han søker å svekke den kollektive ordenen, er driven fram av ei russisk kjensle av maktpolitisk audmjuking, skapt av både NATO sjølv og av EUs utviding austover i Europa.

Det er ingen tvil om at grunnpilaren i etableringa av NATO var USAs maktposisjon, meir bestemt USAs militære kapasitet. Det var såleis USAs sikkerheitsgarantiar som sørgde for å gje alliansen evne til å hindre både eit militært angrep og forsøk på politisk skremsel frå Sovjetunionen. Med andre ord, stabilitet og førebygging av krig gjennom tradisjonell maktbalanse. Men USAs engasjement i Europa gjennom NATO var også føresetnaden for den vidare institusjonelle oppbygginga, og for at den kollektive ordenen etter kvart skapte dei effektane som vi nettopp har beskrive.

Såleis fungerte USAs leiarrolle i NATO slik at landet også vart hovudansvarleg for handteringa av dei sentrale sikkerheitspolitiske utfordringane som Vesten stod overfor. Dermed vart dei tradisjonelle konfliktskapande effektane av sikkerheitsdilemmaet løfta ut av ein vesteuropeisk kontekst. Dette hadde enormt mykje å seie for balansen mellom stormaktene, men bidrog samstundes til auka sikkerheit og føreseielegheit for småstatane i regionen. Gjennom det amerikanske bidraget med å løyse viktige sikkerheitspolitiske utfordringar i regionen skapte USA dei nødvendige føresetnadane for ein europeisk integrasjonsprosess på det politiske og økonomiske området. Med andre ord er utviklinga i EU i stor grad eit resultat av USAs sikkerheitsgarantiar og den dominerande leiarrolla landet har i NATO.

FØRESETNADANE FOR USAS LEIARROLLE

Kva er så føresetnadane for USAs leiarrolle i NATO? Her kan vi skilje mellom to hovudfaktorar, dei interne amerikanske og forholdet mellom USA og dei mange klientstatane deira. Når det gjeld den fyrste kategorien, snakkar vi grovt sett om to sentrale føresetnadar. Den fyrste gjeld synet på kva storstrategi USA skal velje for best å ivareta eigne globale sikkerheitspolitiske og økonomiske interesser. Heilt sidan det store lineskiftet i USAs utanrikspolitikk på 1940-talet har det vore brei semje hjå den utanrikspolitiske eliten om at USA best ivaretek sine nytteomsyn gjennom å ta ei dominerande rolle i verdspolitikken. Dette synet har også gjennomgåande hatt betydeleg oppslutning i opinionen. I praksis betyr dette ein engasjementsvillig og forpliktande utanrikspolitikk der leiarrolla i NATO blir oppfatta som ein naturleg og sentral del av amerikansk storstrategi.

Ut frå ein slik storstrategi har USA også vore viljug til å bere det militære og økonomiske hovudansvaret for NATOs forsvarskapasitet. Like fullt har byrdefordelingsproblematikk vore ein gjengangar i heile NATOs levetid, og mange amerikanske politikarar har uttrykt frustrasjon over manglande europeiske bidrag. Bak denne argumentasjonen har USA ut frå sitt geopolitiske perspektiv likevel kunna leve godt med å dra det militære lasset i NATO. Gjennom ei slik ansvarsfordeling oppnår USA nemleg ei dominerande rolle og ein påverknad i europeisk politikk som ein har vore ute etter, og som har vore ledd i ein amerikansk global strategi. At fleirtalet av Europas stormakter på dette viset er relativt militært svake og dessutan er sydde inn i eit USA-dominert institusjonelt nettverk, er ein viktig del av det heile. Og slik amerikansk dominans hadde neppe vore mogleg med militært sterke europeiske stormakter.

Ein annan intern politisk dimensjon har òg vore ein uhyre viktig føresetnad, både for USAs generelle vilje til internasjonalt engasjement og til mellom anna å betale det meste av rekninga for NATO-samarbeidet. Vi snakkar om idealisme, og då om amerikansk eksepsjonalisme. Denne er avgjerande viktig for USAs sjølvbilete og internasjonale rolleforståing. Kort fortalt tilseier amerikansk eksepsjonalisme at USA har eit særleg ansvar for og unike eigenskapar til å arbeide for internasjonal spreiing av liberale demokratiske verdiar. Ut frå amerikansk eksepsjonalisme har institusjonar som NATO ein verdi langt utover den reint militære og sikkerheitspolitiske; dei er rett og slett sentrale byggeklossar for å beskytte og styrke dei verdiane som idéstaten USA er bygd på. Blir innslaget av eksepsjonalisme redusert, endrar det også USAs internasjonale rolleforståing – som igjen er ein viktig føresetnad for den nødvendige amerikanske leiarviljen.

Ut frå dette forstår ein at NATO og den kollektive ordenen i Europa fyller ein viktig maktpolitisk funksjon for USA. Ordninga sørger for dominerande amerikansk innverknad i Europa, ein stabil region med potensial for suksessiv utviding av demokratisona. Og ikkje minst gjer dette i sum at USA kan bruke mykje meir av eigne ressursar på å møte den verkeleg store utfordringa om eurasisk hegemoni – representert av Kina. I eit slikt perspektiv gjev det avgjort ein viss logikk når Russland oppfattar den kollektive ordenen i Europa som eit amerikansk maktpolitisk instrument.

Dei interne føresetnadane er sjølvsagt avgjerande for om USA har politisk vilje til å fylle den nødvendige leiarrolla i NATO og den europeiske ordenen. Men denne rolla er også avhengig av at det vi kan sjå på som den storpolitiske handelen mellom USA og klientstatane deira, framleis eksisterer. Denne handelen består kort fortalt av følgjande: Som motyting for sikkerheitspolitiske garantiar frå USA får USA utstrekt støtte for sin politikk og sin dagsorden i internasjonal samanheng. Inga motmakt mot USA blir koordinert, og gjennom generell støtte blir USAs internasjonale maktposisjon underbygd på ein måte som det elles hadde vore vanskeleg å oppnå. Men denne storpolitiske handelen føreset at det ikkje oppstår usikkerheit og tvil om USAs sikkerheitspolitiske forpliktingar, ei heller tvil om at USA sjølv aktar å fylle rolla som internasjonalt fastpunkt.

Oppslutninga om USA er også avhengig av at klientane oppfattar USA som ei lyttande stormakt, som tek omsyn til klientstatane sine interesser, og som tilpassar eigen politikk for å oppnå nettopp dette. Ei nasjonalistisk og eigenrådig amerikansk framferd kan difor fort setje den storpolitiske handelen på prøve og føre til at særleg dei store klientstatane byrjar å opptre på same måte. Samstundes må også klientstatane vere innforstått med at det er klare grenser for kor mykje ein kan gå på tvers av ynska til USA. I sum er den storpolitiske handelen avhengig av eit grunnfesta tillitsforhold mellom USA og klientstatane – og difor er det viktig at det ikkje oppstår tvil og usikkerheit om USAs politiske vilje til å imøtekomme forventningane hjå klientane.

UTFORDRING FRÅ TRUMP

Donald Trump har vore president i ein kort periode, og det er sjølvsagt for tidleg no å trekke endelege konklusjonar om kor mykje Trumps utanrikspolitikk i praksis vil avvike frå USAs tradisjonelle line. I tillegg må vi kunne forvente at sterke kontinuitetskrefter også fungerer som ein buffer mot ekstreme endringar. Men når det er sagt, finst det rikeleg med belegg for å hevde at Trump – både før han vart presidentkandidat, under valkampen og etter at han tiltredde som president – har lagt for dagen ei utanrikspolitisk grunnhaldning som utfordrar alle dei tre føresetnadane for USAs rolle som garantist for den europeiske kollektive ordenen. Vi skal ta dei i tur og orden. 

For det fyrste har Trump i lang tid hatt det grunnsynet at USAs storstrategi – som det dominerande og leiande landet i verda – er feilslått. I staden for at strategien tener USAs nasjonale interesser, er det andre land som primært tener på USAs forpliktande og engasjementsvillige kurs. Ein slik strategi fører til overforbruk av ressursar ute i verda, noko som gjer at viktige oppgåver på heimebane ikkje blir løyste, og at USAs økonomiske fundament – over tid – forvitrar. Presidenten er med andre ord grunnleggjande ueinig i det som har representert hovudtanken bak USAs utanrikspolitikk dei siste 70 åra. Trump tek difor til orde for at USA legg seg på ein politikk som baserer seg på ei snevrare interesse for det nasjonale, og for større handlefridom. I tråd med dette grunnsynet var det å trekke USA frå etableringa av eit omfattande frihandelsregime (TPP) i stillehavsregionen noko av det fyrste Trump avgjorde som president. Og i forslaget til statsbudsjett for 2018 føreslår han å redusere budsjettet til utanriksdepartementet med 29 prosent. Viljen til engasjement, ikkje minst militært, ser ut til å avgrense seg til å hegne om vitale amerikanske interesser. Trump tek til orde for ei betydeleg militær oppbygging, men intensjonen med det er å gjere det mindre nødvendig med militære engasjement ute. I ein tale til Kongressen 28. februar i år understreka Trump haldninga si gjennom mellom anna å uttale: «My job is not to represent the world. My job is to represent the United States of America.»[2]

I tillegg til å etablere ein ny politikk der USA primært legg vekt på det som gagnar landet, bryt Trump også med det tradisjonelle eksepsjonalistiske sjølvbiletet og den internasjonale rolleforståinga som dette dannar grunnlaget for. Trumps talar og utanrikspolitiske vurderingar er så godt som kjemisk reinska for idealisme, i alle fall den forma som har vore med på å underbygge ein forpliktande internasjonalist-kurs, og den utvida interessedefinisjonen vi har omtala tidlegare i artikkelen. Ein utanrikspolitikk utan idealisme er noko fundamentalt nytt og gjer at Trump, i motsetnad til alle forgjengarane sine, vil vurdere utfordringar og val av verkemiddel ut frå ein reindyrka økonomisk og sikkerheitspolitisk nyttekalkyle.

Når Trump openbert går på tvers av desse to nasjonale føresetnadane for USAs tradisjonelle utanrikspolitikk, betyr det i sum at han også utgjer ei betydeleg utfordring for vidareføringa av den storpolitiske handelen mellom USA og klientstatane. Dette blir tydeleg understreka gjennom Trumps erklærte skepsis til at USA har nokon nytte av dei forpliktande kollektive ordningane. Og det er verdt å merke seg korleis analysen hans av NATO no berre dreier seg om alliansens sikkerheitspolitiske relevans, og om økonomisk byrdefordeling. I Trumps tilnærming blir det så å seie ikkje lagt vekt på alliansen som instrument for demokratisk verdispreiing. For Trump er dei bilaterale ordningane viktigare enn dei breie kollektive, og det er nærliggjande å tru at dette – kombinert med sympatiane hans for Putins kraftfulle leiarskap – vil opne for at gjeninnføringa av interessesfærar får meir å seie som ein viktig del av den nye stormaktspolitikken.

Sjølv om Trump i den nemnde talen til Kongressen la vekt på at NATO er viktig, har dei ulike utsegnene hans skapt så mykje usikkerheit omkring utanrikspolitikken og den rolla han ynskjer at USA no skal ha, at det kritisk viktige tillitsforholdet mellom USA og klientstatane er under skikkeleg press. Rett nok har fleire av Trumps regjeringsmedlemmer understreka kor viktig det er å vidareføre det kollektive institusjonssystemet i Europa, men det er presidenten sjølv som er den avgjerande aktøren i denne samanhengen. Og når ein amerikansk president gjentekne gonger ytrar at spesielt dei kollektive ordningane og USAs store del av utgiftene i NATO er døme på korleis andre land har utnytta USAs naivitet, så skaper det usikkerheit om kva ein kan forvente seg av USA, og kva rolle dei ynskjer å ta i NATO i tida framover. Trump har dessutan gjort noko ingen amerikansk toppolitikar har gjort, nemleg å kople auka byrdefordeling i NATO direkte til USAs vilje til å stå ved dei sikkerheitsgarantiane som er nedfelte i artikkel 5 i NATO-pakta. Ikkje minst er det grunn til å bekymre seg når Trump også ser ut til å vilje legge auka vekt på den direkte dialogen med Putin. Spesielt gjeld det dei landa som har lagt alle dei nasjonale sikkerheitspolitiske egga sine i USA-korga.

KONSEKVENSANE

Svært mykje tilseier at epoken med dominerande amerikansk internasjonal leiing er over. Signala om dette var ganske eintydige alt under president Obama, og årsakene er ikkje situasjonsavhengige, men varer ved og heng saman med struktur.[3] Men like fullt er Trumps plan for ein redusert amerikansk leiarposisjon ei ekstra stor utfordring, og det ganske spesielt for dei kollektive ordningane, og ingen stader i verda har desse større betydning enn i Europa.

Generelt svekt leiarvilje og auka usikkerheit om USAs rolle i NATO kan fort få betydelege konsekvensar for europeisk sikkerheit. Ikkje minst gjeld det når ein ny amerikansk politikk kjem parallelt med den påkjenninga dei kollektive ordningane er utsette for, både frå eit revisjonistisk Russland og frå frammarsjen til høgrepopulistiske politiske parti i Europa, som har nedbygging av kollektive ordningar som felles mål.

Den usikkerheita som rår om USAs leiarrolle i NATO, og som Trumps politikk alt har forårsaka, vil truleg gjere det nødvendig for USAs allierte å byrje å søke etter supplerande alternativ for å ivareta si eiga sikkerheit og dei økonomiske interessene sine – så sant USA ikkje lenger viser ein nødvendig politisk vilje til å stå ved dei tradisjonelle sikkerheitsgarantiane sine. Dette har igjen den konsekvensen at Europa på nytt kan begynne å legge meir vekt på eiga hjelp og ein nasjonalisert sikkerheitsorden – noko som igjen kan bety at stormakter som Tyskland kan sjå seg nøydde til å revurdere nedtoninga av si eiga militærmakt. Ja, som reaksjon på Trumps utspel har det alt blussa opp ein debatt i Tyskland om ein kan bli nøydd til å utvikle eigne kjernefysiske våpen, eller om ein i det minste bør vere med i ein felles europeisk kjernevåpenstyrke.[4] Tyske kjernefysiske våpen er nok lite sannsynleg, men mykje tyder på at Tyskland og andre større land i Europa no vil ruste opp militært. Og det vil fort bidra til redusert stabilitet og ei meir uføreseieleg sikkerheitspolitisk utvikling i Europa.

Mange vil sikkert hevde at redusert amerikansk leiarvilje og eit svekt NATO kan kompenserast om EU tek på seg ei større sikkerheitspolitisk rolle. I så fall kan dette vere eit svært relevant alternativ, ikkje minst for Europas mange småstatar, og ganske særleg for dei av landa med felles grense til Russland, som til dømes Noreg. Manglande amerikansk prioritering av NATO kan dermed tvinge fram ein ny debatt i Noreg om medlemskap i EU. I utgangspunktet skulle EU-landa også ha dei nødvendige befolkningsmessige, økonomiske og teknologiske ressursane til å utgjere eit reelt kollektivt sikkerheitspolitisk alternativ til NATO.

Ut frå historisk-politiske erfaringar er det likevel all grunn til å tvile på om EU kan fylle ei slik rolle. Ikkje minst gjeld det når ein militær tungvektar som Storbritannia no er på veg ut, samstundes som unionen slit med openberre indrepolitiske problem. Som alt påpeika er det nettopp USAs vilje til å ta på seg hovudansvaret for vestleg sikkerheit som har skapt grunnlaget for EU-integrasjonen. Difor er det meir som talar for auka sikkerheitspolitiske motsetningar og svekt tillit enn auka samarbeid mellom dei europeiske landa – om så skulle skje at leiarskapen til USA byrjar å svikte.

For småstatane betyr dette truleg at dei i større grad må vere førebudde på å klare seg sjølv, noko som i praksis betyr auka behov for ei tilpassing til den stormaktsstrukturen som vil vekse fram. For Noregs del vil dette i så fall bety at vi i aukande grad må tilpasse oss Russland. Ein skal vere forsiktig med å trekke dette for langt, men ein nasjonalisert sikkerheitsorden i Europa, igjen dominert av skiftande stormaktskonstellasjonar, kan fort bety at småstatane – ut frå omsynet til eiga sikkerheit – vil legge seg på ein politikk etter modell av den Finland førte under den kalde krigen. Der utgjorde omsynet til Sovjetunionen ein hovudpremiss for korleis landet handla i utanrikspolitikken. Så kanskje vil vi oppleve at omgrepet finlandisering får fornya relevans. Og som vi alt har skrive, var det ein nasjonalisert sikkerheitsorden som skapte grunnlaget for dei to verdskrigane i det 20. hundreåret.

Det var USA som i kjølvatnet av den andre verdskrigen skapte den liberale, institusjonsbaserte ordenen, og det har vore USAs dominante leiing som har sørgt for å oppretthalde denne ordenen. Ein kan ikkje sjå bort frå at denne ordenen kan kollapse om Trump reduserer den amerikanske leiarviljen på ein slik måte som han har teke til orde for både i valkampen og i dei fyrste vekene som president.[5] Historisk erfaring tilseier at når verdsordenar bryt saman, aukar samstundes potensialet for krig betydeleg. Og det maktpolitiske vakuumet som ein svekt amerikansk leiarvilje eventuelt let etter seg, må også forventast å bli fylt. Den relative internasjonale maktfordelinga tilseier at dette vakuumet primært vil bli fylt av autokratiske statar som Kina og Russland. Det er difor i høgste grad avgjerande for Europas og Noregs sikkerheit om Trump i praksis følger opp den lina han hittil har teke til orde for, eller om motkreftene i tilstrekkeleg grad klarer å avgrense presidentens handlingsrom.

NOTAR

[1] Sikkerheitsdilemmaet siktar til det at ein stats militære tiltak for å beskytte seg mot angrep av andre blir oppfatta som ledd i ein politikk med offensive hensikter. Denne usikkerheita om kva for intensjonar andre har, skaper då labilitet, fare for våpenkappløp og krigsrisiko.
[2] Teksten til president Trumps tale til Kongressen 28. februar 2017 finst her: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/28/remarks-president-trump-joint-address-congress
[3] For meir om årsakene til sviktande leiarvilje, sjå S. Melby, USAs ledervilje svikter. Fagbokforlaget, Oslo 2017.
[4] Sjå «Eine deutsche Atombombe», The Economist, 4–10. Mars 2017.
[5] For meir om forholdet mellom skifte av verdsorden og konfliktnivå, sjå m.a. R. Kagan, «The twilight of the liberal world order», Brookings, Washington D.C. 2017. Sjå https://www.brookings.edu/research/the-twilight-of-the-liberal-world-order/